半月谈2020年第十四期

    没钱就不能做事？基层应走出高成本治理陷阱

    吕德文

    近些年来，基层治理日益凸显出一大问题，无论上级还是基层，都陷入了“花钱办事”的陷阱中不可自拔。

    （一）

    所谓“花钱办事”陷阱，是指上级部门每每布置一个工作任务，首先想到的是向财政部门要一笔经费以保障工作的推进；基层落实任务，首先想到的也是要想尽办法筹集资金。简单而言，在基层治理过程中，似乎没钱就不能做事。乃至于，很多过去习惯于不用花钱的事，也成了必须花钱才能办。概言之，没有钱，一事无成。于是乎，基层治理成本越来越高，并且还有不断发展的趋势。

    具体而言，“花钱办事”陷阱主要表现在以下几个方面。

    一是消解了基层治理的自主性，不少基层政府成了“二传手”。其主要工作从过去的统筹资源，通过群众工作开展基层治理，变为向上申请项目资金，单向度地服务群众。

    二是养成了基层对上不对下的工作作风。由于基层丧失了自主性，基层治理的动力机制主要源自上级的正向和负向激励。因此，基层治理慢慢悬浮于基层社会中，无法及时主动地回应基层需求。哪怕是为民服务，也是源自上级的压力，而非源自自身的内在动力。

    三是养成了基层“等靠要”的治理逻辑。这些年来，不少基层政府、群众性自治组织和群众，都在无形中形成了等靠要的思想。群众有问题，习惯于找基层组织和政府解决；基层组织和政府有难题，也习惯于向上级反映。于是乎，基层治理在等靠要的循环中弱化了治理能力。

    （二）

    最近10余年来，国家教育、医疗、养老、文化等公共服务不断下沉，成了基层重要的政府职能。客观上说，绝大多数公共服务下沉是有合理性的，公共服务的便捷性和可达性，是社会发展的必然要求。但是，在这个过程中，也无形塑造了“花钱办事”的正当性。

    理论上，公共服务的资金来自上级，受益者是群众，基层容易形成一个误解：既花了国家的钱，又服务了百姓，何乐而不为？因此，一旦有公共服务项目，基层都以不拿白不拿的心态去争取，并未去细想争取来了以后，如何用好这些项目。基层治理也容易陷入包办代替的工作方法。

    比如，各地的村庄道路维护和卫生保洁，向来是村民自治范围内的自我管理、自我服务的事务，许多村庄都形成了一套自治规则。但自从国家投资改善了人居环境，并配备了专门的保洁人员以后，不少基层政府便承担起了过多的责任，反而陷基层治理于困境之中。

    笔者在一些地方调研发现，自从有了专职的保洁员，村庄的环境卫生不是变好了，而是变差了，以至于不少基层在开展党员活动时，保留节目竟然是上街帮忙打扫卫生。原因在于，一旦群众认为环境卫生是政府的事，就都不注意保护环境卫生，连“各扫门前雪”都不愿意了。

    事实上，各地正在推行农村人居环境整治三年行动方案，其中令基层最为难办的一件事便是，村庄环境卫生治理的长效机制难以建立起来。客观上，大多数地方财政都没办法完全兜底农村环境卫生治理，这就必然要从农民手中收取费用。但已经习惯了简便生活及政府兜底的群众，却很难心甘情愿地交费。

    （三）

    近些年来，基层治理出现了一个值得探讨的倾向，就是不断强调政府的责任，简单地将基层事务纳入政务范围，并通过网格化管理、市长热线等技术平台，迫使基层“接诉即办”。结果，基层政府的治理能力是提升了，但公共治理水平往往降低了。群众哪怕有一丁点儿“小事”，首先考虑到的不是自我解决，或通过自治组织自我管理，而是要求基层政府处理。

    由于基层事务大多是细小琐碎、难以定性的事务，大多数“小事”源自人们的生活习惯，社会关系失调，这也就意味着政府无论怎么解决“小事”，“小事”都会源源不断地产生出来。因此，只要政府“花钱办事”的逻辑没有改变，治理成本就只可能上升，不可能下降。

    这也就难怪，哪怕是基层的群众自治组织，也呈现出膨胀的趋势。全国绝大多数地方的村（居）干部，已经事实上专职化了，他们有干不完的政务和村务，已经没有时间和精力从事家庭生产。不少村庄还要雇佣为数不少的“临时工”帮忙处理事务，连村级组织内部也形成了完整的科层体系。

    实际上，基层工作的核心是群众工作。一旦群众的思想通了、人心齐了、组织好了，基层治理便会事半功倍，反之则会事倍功半。这一点不改变，基层治理便会一直受制于时间紧、任务重，基层治理的成本当然也就会不断提升。（刊于《半月谈》2020年第14期）（作者系武汉大学中国乡村治理研究中心研究员）