半月谈2020年第十二期（半月评论）

    提速高效能治理

    郁建兴

    习近平总书记5月22日参加十三届全国人大三次会议内蒙古代表团审议时，提出了“高效能治理”新概念，强调要有针对性地部署对高质量发展、高效能治理具有牵引性的重大规划、重大改革、重大政策。

    “高效能治理”与国家治理体系与治理能力现代化总体目标一脉相承。党的十九届四中全会提出了把我国制度优势更好转化为治理效能的总体要求，提升国家治理效能是坚持和完善中国特色社会主义制度的题中要义。当前，高效能治理与高质量发展一起，理应共同成为各级党委政府的中心工作。

    高效能治理与效率有关，但不等于只追求高效率，它强调的是治理的有效性。如果说效率指涉的是单位资源的产出水平，那么治理有效性是指成功使用资源取得预期的治理目标，即产出与需求的匹配。相应地，高效能治理在追求单位资源高产出的同时，更加重视回应民众的真实需求。

    高效能治理与高质量发展相辅相成、互相成就。如果没有高质量发展，高效能治理所需的人力、物力、财力将难以得到保障；而如果没有高效能治理，发展过程中遇到的各类社会矛盾和问题难以妥善解决，发展环境将可能恶化。高效能治理与高质量发展并重，正是我们总结反思以往粗放式发展模式基础上形成的新发展方向，是新时代全面深化改革的重要内容和特征。

    在新冠肺炎疫情防控期间，高效能治理的重要性、紧迫性得到突出体现。我国取得世界瞩目的抗疫成绩，充分展现出社会主义中国国家制度的多重独特优势。同时，这次疫情也暴露出我们在公共卫生、应急管理等方面还存在短板和不足。当前，要统筹疫情防控与经济社会秩序恢复，对中央与地方的治理能力更是提出了很高的要求。如何兼顾“防”的精准与“放”的灵活，高效能治理应当成为当前各级治理尤其是基层治理的关键之策。

    那么，基层应当本着怎样的认识向高效能治理转型？

    实现高效能治理，需要正确处理党的领导与有效治理的关系。中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势。实现有效治理必然离不开党的领导。但是，党的领导并不重在具体细微地指挥治理工作，而主要是在顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进意义上的领导，它为有效治理提供政治、思想和组织保障，尤其可以体现在选拔和激励基层干部，为基层实现内源发展提供政策支持等方面。

    实现高效能治理，需要正确处理稳定有序与充满活力的关系。高效能治理的追求不能仅以“相安无事”的稳定为限，更要探求基层活力的充分合理释放。在不少情况下，地方政府和干部习惯于将治理狭窄地理解为“维稳”，只强调治理活动中的调处矛盾、维护治安、防范风险等“消极”部分，而对治理激发社会活力的“积极”部分重视不足。实际上，活力蓄积是稳定有序真正可恃的基础。社会力量蓬勃发展，不仅可以满足民众日益多样化的需求，也可以为政府分担公共治理的压力。当前部分地区探索建设县级社会矛盾纠纷调处化解中心，引进大量民间调解组织、行业性专业性调解组织入驻，正是看到了社会力量参与公共事务的亲和力与创造力。

    实现高效能治理，需要正确处理顶层设计与基层探索的关系。顶层设计是对地方创新进行总结、提炼的过程，致力于提供统一的体制机制与政策体系。而基层探索重在呵护“地方性”，结合当地资源禀赋乃至民情风俗，探索出不拘一格的治理模式。如何调和顶层设计的“统一性”与基层探索的“多样性”？顶层设计对基层探索的态度应当始终以包容鼓励为基调，而不应对基层治理的具体样态管得过死。近年来部分地区探索出“一约（村规民约）两会（百姓议事会和乡贤参事会）三团（百姓参政团、道德评议团和百事服务团）”“民间设奖”“村民说事”“道德积分”等治理新举措，都对基层治理传统架构形成了有效补充和支撑。

    实现高效能治理，需要正确处理赋权赋能与基层减负的关系。基层治理是国家治理的微观基础，高效能治理必须要破解当前基层普遍面临的权责不对称问题。基层政府需要从“有限资源、无限责任”向“有限资源、有限责任”转变。不过，为基层赋权解缚，有几件事不可不察：第一，赋权并非越多越好，有些权限即使下放，基层也无力承担，关键要实现权力、责任与资源相匹配；第二，社会治理的重心在基层，基层工作的重心在于社会治理，相应地，赋权基层应重在强化其社会治理、民生保障的职能；第三，为基层减负要以推进基层施政自主性为念，隐蔽的“甩锅”，粗暴的“问责”等干预手段，应该首先做彻底的减法。

    实现高效能治理，还需正确处理数字治理新思维与传统治理机制的关系。信息化潮流正在重塑社会的方方面面，数字技术的运用在很大程度上提高了治理效能，对于提升政府决策能力、创新政府组织方式、推动政府职能转换、改善行政服务品质都具有重要作用。与此同时，我们也要警惕迷信数字治理可能产生的负面影响。需认清信息技术并不必然推动社会平等，反而可能形成数字鸿沟，加固社会分层。技术使用者与其他群体间也容易形成壁垒，特别是那些不能熟练运用新技术的中老年群体，极易在数字治理的效率图景中被边缘化。此外，数字治理也可能削弱社区社会资本，城乡社区的人情味与凝聚力如何保持，是值得基层治理思考的问题。

    最后但并非不重要的是，实现高效能治理还要探索价值引领性的评价体系。由于高效能治理需要兼顾效率与实效，以“规定动作”为着眼点的过程性考核指标难以充分衡量，还可能将治理过程异化为过度追求整齐划一的“唯标准”体系建设。为此，可以设定开放、弹性的治理目标，鼓励基层在执行手段正当、合法的前提下各显神通。

    当前，全面推进高质量发展正在击鼓催征之际，越发需要我们更加明确地把效能作为治理特别是基层治理质量提升的关键标尺。以效能的自主性培育，涵养基层参差多态的欣欣生意；以效能的制度性融通，保障基层凝心聚力的始终如一。以高效能治理为压舱石，高质量发展的中国之舟，必将劈波斩浪，行稳致远。（作者系浙江大学公共管理学院院长、社会治理研究院院长）（刊于《半月谈》2020年第12期）