半月谈2020年第3期：破解乡镇治理“体制性困局”

    周少来

    近年来，在县、乡体制（包括乡镇体制）和乡镇运行逻辑基本不变的制度性约束下，乡镇政府在职能与责任方面，出现了众多“体制性困局”，影响着基层治理的绩效和现代化水平。

    面临“体制性困局”，只有全面深化改革，在法律与体制上赋予地方政府更多的治理自主权，理顺省、县、乡的制度关系，健全乡镇政府的权责体制，才是提升基层治理现代化的根本之路。

    权责不等：乡镇政府在“压力型体制”下失衡运转

    一级政府、一级权力，有多大的权力，就承担相应的多大责任，权责对等和权责分明，是现代政府科层制管理的基本原则。但在现行的行政管理体制中，“权力金字塔”的体制架构，从根本上决定了基层乡镇政府的权力结构，“压力型体制”由来已久。近年来，为完成各种“限时型”任务，乡镇政府在“压力型体制”下失衡运转，权责不等现象进一步凸显。

    按照现行授权惯例，国家法律和行政法规规定的各项执法权赋予的最终实施单位，基本都是县级政府及其职能部门，乡镇政府虽然承担着各项行政事务的落实权，但并无行政事务的执法权，如土地、环保、卫生、教育、社会治安等方面，县级相关职能部门才有相关法律和条例授予的执法权。

    县级政府及其职能部门，都有权力通过各式各样的行政责任书，把本应由本职能部门负责完成的各项党政任务，逐项逐条地下放到各个乡镇。但有关项目资金和项目验收的最终实质性权力，还是掌握在各个项目专项办公室和职能部门。

    乡镇政府对县级政府及其职能部门下达的各项任务，分解量化的责任状，只能无条件照单接收，少有讨价还价的余地。县级的各个专项办公室和职能部门，都掌握着大量的专项资金和资源，并直接影响着各个乡镇的年终评比和干部升迁。它们都是任何乡镇政府不敢得罪的“绝对上级部门”。

    由是，乡镇政府在日益严重的权责失衡中，一路蹒跚负重前行。

    “层层加码”：乡镇政府失衡运转的隐形逻辑

    “层层传导压力”，这是中国赶超型现代化能够实现历史性提速的关键机制，也是发挥“集中力量办大事”制度优势的关键路径，这是必须加以正面肯定的。

    特别是近年来在党风廉政建设主体责任、信访维稳主体责任、环境保护主体责任、公共安全主体责任等方面，各级干部一再感受到各种责任“压力山大”，这也是各级干部拼搏创新的精神动力。

    但是，各项政策和工程任务的具体完成，需要下级政府来推进和落实。县级政府及其职能部门，具有权力回旋余地，在下传任务压力的同时，自觉不自觉地把相关责任搭便车式地顺路“打包”，下传给基层乡镇。而作为最基层的乡镇，权力回旋余地相比之下极为有限。因此，“层层传导压力”的行政任务执行过程，就极有可能变成了“层层压力增加”和“层层责任下卸”的双重传导过程。“层层加码”机制也就在政策任务的下传中，无形变为“层层下卸责任”机制。

    钱少事多：乡镇政府在财政拮据中无法自主

    “一级政府、一级财政”，这是公共财政管理的基本原则，也是一级政府自主职能发挥的经济保障。但乡镇财政拮据与行政事务增多的此消彼长，在近年来的乡镇治理中格外凸显。

    由于“层层下传”的财政压力，加之本乡镇财政增收的空间有限，各地乡镇发展都在悄悄地负债前行。几年前甚至几十年前，前任甚至前前任的领导，通过各式各样方式借的各种债务，后任和现任领导也根本“挖”不清楚，更无“欠债要还”的动机动力。在一些不发达乡镇，各种债务正在如滚雪球似的越来越大。

    乡镇财政如此拮据，财力如此紧张，乡镇所要负责的各种任务，也如滚雪球般越来越多。从大类来说，本乡镇范围内的经济发展、社会稳定、基础教育、卫生医疗、交通安全、公共秩序、环境保护、外来人口管理等等，都是乡镇政府必须负责的大事。计划生育、学校危房改造、创建省市先进教育镇、公路改造与扩修、信访维稳、精准扶贫、防霾减排……统统在“一票否决”考核之列。一个乡镇只要有一项工作被“一票否决”，其他工作做得再好，也可能白搭。

    “前途无亮”：乡镇干部队伍稳定性令人担忧

    当前，乡镇干部的发展前途或晋升空间已呈“制度性窄化”趋势，根本的制度激励机制严重不足。

    乡镇书记、乡镇长，几乎都是从上面和外乡（按回避原则，本乡镇人不能任职）调来的，最多任期两届，许多人工作的根本动力是调往县里当副县级干部，或到重要局当局长。一般趋势是，越年轻的书记、镇长，未来晋升的空间越大，工作动力就越大。

    乡镇副书记、副乡镇长，其工作动力也主要与其职业前景相关。副职中年龄较大的干部，如果看不到晋升的希望，其工作动力就可能严重受阻。

    乡镇一般干部，也就是副科级以下干部，工作时间长、年龄大者，可能享受副科、正科的工作待遇，但其晋升已到天花板，工作动力严重不足。

    事业编的干部，主要是乡镇所谓“七站八所”的技术性干部，如农技站、水利站、工商所、财政所、文化站、司法所、粮管所、信用社的干部。各地干部人事制度中，有所谓行政编制与事业编制的“隔离规定”，即事业编制不能直接提升为行政编制。所以，事业编的干部，其工作动力普遍严重不足。

    大学生志愿者和选调生，是乡镇干部中最年轻的面孔，但不少人是受就业压力所迫，暂时来乡镇就业，把乡镇作为工作经历中的跳板，随时准备考研或考公务员离开乡镇。

    总之，乡镇干部的动力构成和激励机制各不相同。而从一般的体制性因素来考察，乡镇干部的总体状况是：职业前景不佳，晋升渠道狭窄、工作待遇低、生活条件差。这些制度性限制，严重影响着乡镇干部队伍的稳定性和积极性。

    全面深化改革，走出“体制性困局”

    当前，应进一步深化行政体制改革，理顺省、县、乡各种体制关系，推动乡镇政府形成“权、责、利”对等协调的体制机制，充分赋予其更大的自主性和能动性。

    赋予地方政府管理乡镇的更大自主权。全国3万多个乡镇，地域特征和发展状况千差万别。沿海发达地区的乡镇财政收入有的高达十几亿元，常住人口几十万，相当于欧洲的中等城市。而中西部相对贫困乡镇，人口只有几千人，勉强维持几万元的“吃饭财政”。在自主规划、自主管理乡镇发展方面，应赋予省、县两级政府更多的地方发展自主权。在推进“省管县、省管市”体制改革中，逐步取消“市管县”体制。在乡镇地域经济特别发达的地方，可以试点探索“镇变市”改革，实行“县管市（镇级市）”体制。

    县级政府应进一步“强镇扩权”。县级政府应下放更多财权、人权与事权给乡镇政府，使乡镇政府真正成为一级“权责完备”的自主政府。在不增加县域编制限额的情况下，缩减县级各个职能部门的编制，扩充乡镇政府编制和人员，切实改变乡镇“半政府”状态。四川成都大邑县政府已将200多项各个职能部门的管理权限，下放给乡镇政府，大力推进“强镇扩权”的试点改革。

    增强乡镇政府自主规划乡村发展的能动性。在“强镇扩权”的同时，大幅减少各级各式考核检查和检查评比。推动乡镇政府在权力、财力、人力得以保障的基础上，成为有充分自主权力和自主空间的完备政府，自主规划和实施切合乡镇实际的各项公共工程和公共服务。

    改善乡镇工作条件和工资待遇，激发年轻干部干事创业的积极性。大幅提升乡镇干部的工资待遇，进一步拓宽年轻干部的晋升空间。规定县级以上的公务员入职，必须有3年以上的乡镇工作经历。

    拓宽基层民众民主参与，健全乡镇治理和乡镇监督的制度机制。乡镇政府代表国家直接与基层民众“对接”，基层民众也最能了解乡镇政府的业绩和干部的好坏。在乡镇领导的选拔、乡镇决策的民主参与、乡镇政务的民众监督等方面，应开拓制度化机制渠道，引入基层民主力量，推动乡镇政府有效运行在民主法治的轨道上。（本文作者系中国社会科学院政治学研究所“政治发展与国家治理”项目首席研究员）（刊于《半月谈》2020年第3期）